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Apuntes sobre el
Proceso de Mercantilización del Agua: un Examen de la Privatización
en Perspectiva Histórica

José Esteban Castro*

Revista VeraCidade - ¿Cuál es
el significado de los procesos de conversión de los bienes de la
naturaleza como el agua en mercancías? ¿Qué tipo de transformaciones
implica estos procesos a nivel de las relaciones sociales? ¿qué
proyectos de sociedad dan sustentación a dicho proceso de
mercantilización?

Esteban Castro - El proceso de
mercantilización de los elementos de la naturaleza y de las
relaciones sociales es la característica central de la expansión y
consolidación de formas capitalistas de organización social, un
proceso de muy largo plazo y que a pesar de su avance arrollador a
nivel global también tiene tropiezos e incluso retrocesos. El caso
del agua presenta un ejemplo muy interesante, bastante claro
también, de esta complejidad que caracteriza al proceso de
mercantilización, en perspectiva histórica. Una pequeña aclaración:
hablamos de mercantilización, lo cual no debe confundirse con la
aplicación de principios económicos, como la asignación de precios a
la gestión del agua, algo que muchas veces no se distingue en estas
discusiones. Mercantilización, en este contexto, hace referencia a
la circulación del agua como un bien privado cuyo valor de cambio
incluye una ganancia que es apropiada por un agente privado quien
detenta el derecho de propiedad. El ejemplo más notable
contemporáneamente lo constituye el agua embotellada o envasada, que
con muy pocas excepciones (como puede ser el caso de una empresa
pública que produzca agua envasada pero no con un objetivo
mercantil; recuerdo por ejemplo que la DMAE en Porto Alegre hacía
esto), circula precisamente como una mercancía “producida” por
empresas privadas.

Por una parte, y particularmente a partir de fines
del siglo XVIII, algunos usos del agua, como por ejemplo el agua
distribuida para uso doméstico en los barrios pudientes de ciudades
europeas como Londres, toman crecientemente la forma de un bien
suministrado por un agente privado que presta el servicio de
recolección y distribución del agua en base a principios
mercantiles: el agua distribuida por estas empresas es sólo para
quien puede pagar el servicio, que en consecuencia asume el carácter
de bien privado. Por supuesto, uno puede encontrar en la historia
muchos ejemplos previos en los que ciertos usos del agua estaban
sujetos a un tratamiento similar, pero a partir de fines del siglo
XVIII tenemos un salto de carácter cualitativo y cuantitativo en
relación a la mercantilización del agua, y no sólo en relación al
uso doméstico que he dado aquí solamente como ejemplo. Un autor que
ha registrado este proceso con bastante claridad es Jean-Pierre
Goubert (The Conquest of Water. The Advent of Health in the
Industrial Age, Cambridge y Oxford: Polity Press y Basil Blackwell,
1986). Sin embargo, y por otra parte, este proceso de
mercantilización ha enfrentado obstáculos poderosos de tal modo que,
incluso a comienzos del siglo XXI, una proporción substancial de los
usos del agua a nivel global continúa siendo no mercantil, al menos
no directamente. Es decir, aunque el agua entre como componente en
un gran número de procesos de mercantilización, por ejemplo en los
productos de agricultura de exportación o en otros productos de alto
consumo de agua, la organización de la gestión de este elemento y su
transformación en un recurso productivo sigue siendo en gran medida
un proceso no mercantil, no sujeto, o sujeto muy parcialmente, a las
leyes del mercado. De hecho, en muchos lugares las empresas
productoras ni siquiera pagan por extraer el agua de las fuentes o
pagan precios que no reflejan su valor y en muchos casos la propia
extracción del agua no está controlada ni regulada. Este problema es
objeto de un largo debate a nivel internacional, y algunos sectores
proponen que la solución a este problema se lograría mediante
gestionar el agua como un bien económico, a través del mercado, por
ejemplo creando mercados fundados en derechos privados de extracción
de agua que puedan ser intercambiados como cualquier otra mercancía.
Sin embargo, en la mayor parte de los casos estos intentos de
mercantilizar la gestión de las fuentes de agua sigue tropezando con
enormes obstáculos y en general han fracasado, como lo demostró
elocuentemente Carl Bauer para el caso chileno, un caso que se ha
presentado a nivel internacional como un supuesto ejemplo exitoso de
mercantilización eficiente de las fuentes de agua (Bauer, C., 2004,
Siren Song: Chilean Water Law as a Model for International Reform.
Washington DC: Resources for the Future Press).

Si bien es verdad que en ciertos usos del agua,
claramente en la mayor parte de los casos de agua envasada como
decía antes, el proceso de mercantilización se ha extendido
notablemente y ha alcanzado incluso cierto grado de sofisticación,
en muchos otros aspectos el agua sigue presentando enormes
obstáculos al avance del proceso de mercantilización. Un ejemplo
concreto son los servicios de agua y saneamiento, particularmente en
zonas urbanas, los cuales históricamente han presentado obstáculos
formidables al avance de las formas mercantiles de organización y
provisión. Por ejemplo, en países como Estados Unidos,
indudablemente uno de los centros mundiales de irradiación del
capitalismo, cerca del 85 por ciento de la población recibe sus
servicios esenciales de agua y saneamiento a través de empresas
públicas, y estudios recientes señalan que las probabilidades de que
estos servicios sean privatizados en el futuro cercano son mínimas.
En realidad, a escala global se estima que sólo un 10-15 por ciento
de la población mundial recibe sus servicios esenciales de agua de
empresas privadas, aunque este dato seguramente no contempla el caso
del agua envasada, especialmente en los países menos desarrollados.
Esto por supuesto ha sido explicado hace ya tiempo con el argumento
de que la provisión no mercantil de ciertos bienes y servicios
esenciales como los de agua y saneamiento en última instancia es
instrumental para garantizar la viabilidad de la acumulación
capitalista a nivel sistémico, ya que contribuye a la provisión de
infraestructura que por su demanda de inversión o su baja tasa de
retorno no es viable como actividad rentable para los capitalistas
individuales, y porque a su vez contribuye a reducir el costo de la
reproducción de la fuerza de trabajo a nivel general (véase, entre
otros, M Decaillot, E. Preteceille, y J. P. Terrail (eds.), Besoins
et mode de production, Paris: Editions Sociales, 1977; M. Castells,
Equipements collectifs et consommation sociale, International
Journal of Urban and Regional Research, v. 1, p.101-23, 1977; J.
Lojkine, El Marxismo, el Estado y la Cuestión Urbana. México: Siglo
XXI, 1979). Es decir, aunque la tendencia general del sistema sea
hacia la mercantilización creciente de los elementos de la
naturaleza, incluyendo el agua, todavía subsisten enormes obstáculos
a dicho proceso, y precisamente el caso del agua es un excelente
ejemplo.

Por otra parte, un primer llamado de atención que
debemos hacer a partir de los datos anteriores es que, por una
parte, no todas las formas privadas de provisión de servicios de
agua son mercantiles, es decir orientadas a la acumulación de
ganancia en un sentido capitalista. Hay formas privadas, en el
sentido de que no son organizadas por el estado, que están
orientadas a prestar el servicio sin objeto de lucro, como ocurre
con ciertas formas cooperativas u otros modelos no
público-estatales. Por otra parte, que estos servicios sean
organizados por el estado no garantiza que los mismos sean provistos
como un servicio público no mercantilizado, y en realidad existe una
tendencia creciente a la mercantilización de las formas
público-estatales de organización de estos servicios, por ejemplo
mediante distintas formas de privatización parcial de las empresas
públicas a través de la venta de acciones en el mercado de
capitales, como ocurre en Brasil con las empresas SABESP en Sao
Paulo y COPASA en Minas Gerais. Es decir, no existe una relación
mecánica entre “público-estatal” y “no mercantil” o viceversa, sino
que se trata de un proceso dinámico y en expansión, que va adoptando
formas diversas en distintos espacios concretos. Lo que sí es
posible decir es que a nivel global, a pesar del avance arrollador
de las formas capitalistas, el caso del agua sigue siendo todavía
una frontera difícil de conquistar y subordinar a la dinámica
directamente mercantil.

Revista VeraCidade - En la
Inglaterra de mediados del siglo XIX, en plena efervescencia
industrial, surge una nueva identidad social, la de los ladrones de
agua. ¿Cuál es el significado histórico de ese hecho social?

Esteban Castro - Este fue un
momento muy interesante en el que precisamente se estaban
desarrollando los servicios básicos de agua en red en las grandes
ciudades sobre la premisa de que los mismos debían ser prestados por
empresas privadas orientadas a la ganancia. En realidad, en general
se trataba de empresas pequeñas, que sólo servían a los barrios más
pudientes de las ciudades en los que los habitantes podían pagar el
costo del servicio. Este desarrollo ha sido bien estudiado por
varios autores, entre otros el historiador J Hassan (A History of
Water in Modern England and Wales. Manchester: Manchester University
Press, 1998; ver también A. K. Mukhopadhyay, The politics of London
water, The London Journal, 1(2), pgs. 207–226, 1975). Ahora bien,
este proceso representaba en realidad un experimento, podríamos
decir en un lenguaje más contemporáneo, un experimento de ingeniería
social, porque la puesta en marcha y expansión de este modelo
privatista de organización y provisión de los servicios básicos de
agua exigía la creación de una nueva identidad social: el cliente
del agua, el comprador de la mercancía agua. Esto no existía, o por
lo menos no existía a la escala requerida por el experimento. Esta
creación del consumidor privado de agua en Inglaterra también está
siendo estudiada en detalle, por ejemplo por F Trentmann y V Taylor
(F Trentmann (editor), The Making of the Consumer. Knowledge, Power,
and Identity in the Modern World, Oxford y Nueva York: Berg, 2006).
Ahora bien, dicho experimento social no ocurre en el vacío sino que
tiene lugar en un contexto donde previamente el acceso al agua no
esta mediado por esta nueva relación social que se intenta
introducir, la propiedad privada del servicio de agua orientada a la
ganancia capitalista. Entonces, juntamente con la introducción de la
privatización del acceso al agua para consumo humano se debe
introducir también una política, como diría Foucault, de
disciplinamiento de los cuerpos para crear un nuevo ordenamiento que
propicie el desarrollo de las relaciones sociales mercantiles en
relación al acceso al agua. Esto es así porque se requiere crear una
situación nueva en la que las personas para consumir agua ahora
deben primero firmar un contrato con una empresa privada y pagar por
el suministro. Ahora bien, sea por ignorancia de las nuevas reglas
de juego por una parte de la población o por un rechazo consciente
de la privatización del agua, algunos sectores se resisten e
intentan continuar accediendo al agua sin tener que pagar por ella a
las empresas privadas. La respuesta en el primer momento fue la
creación de un nuevo crimen, el robo de agua y,
correspondientemente, una nueva identidad social, el ladrón de agua.
Es decir, las personas que deseaban continuar accediendo al agua a
partir de alguna fuente ahora controlada por la empresa privada eran
llevadas ante la justicia como ladrones de agua, un hecho que está
suficientemente documentado como lo ha estudiado en cierto nivel de
detalle el historiador anarquista Colin Ward (Reflected in Water. A
Crisis of Social Responsibility. Londres y Washington, DC: Cassell,
1997). En realidad, esta política fracasa en el mediano plazo porque
las condiciones para convertir a los servicios básicos de agua en
una mercancía no estaban dadas, y aún hacia fines del siglo
diecinueve incluso en Londres las empresas privadas de agua sólo
servían a ciertos barrios de la ciudad y no podían responder a la
demanda creciente de servicios que imponía el crecimiento urbano del
momento y la elevación de los estándares de vida que requerían un
consumo de agua per cápita cada vez más elevado y de mayor calidad.
Es decir, podemos argumentar que la expansión de formas mercantiles
de circulación del agua para consumo doméstico urbano no pudo
avanzar porque las formas sociales requeridas, particularmente la
del consumidor privado de agua, estaban limitadas a una pequeña
elite urbana que podía pagar por dichos servicios mercantilizados.
La gran mayoría de la población quedaba afuera del modelo. En el
caso de otros bienes o servicios esto no habría sido un obstáculo,
pero en el contexto de las ciudades europeas del siglo XIX,
afectadas rutinariamente por epidemias relacionadas con el agua, y
particularmente el cólera, la provisión de estos servicios se
convirtió en una cuestión estratégica y política central. En
consecuencia, hacia fines del siglo diecinueve la experiencia
acumulada había llevado a un debate político que tras varias décadas
terminó por generar un consenso muy abarcador, que atraviesa a las
clases sociales y a los distintos partidos y fuerzas políticas y que
incluye a destacados sectores empresariales, de que servicios
esenciales como el agua y el saneamiento no podían dejarse en manos
del mercado ni organizarse como mercancías, y que se requería una
intervención estatal directa para garantizar su suministro. En la
ciudad de Londres, por ejemplo, esto lleva en 1902 a la decisión de
terminar con las ocho empresas privadas de agua que servían la
ciudad y crear una empresa pública controlada por las autoridades
metropolitanas (Metropolitan Water Board, The Water Supply of
London, Londres: Staples Press, 1949).

Revista VeraCidade -
Tradicionalmente, sobretodo en las sociedades pre-capitalistas (que
actualmente se tiende a calificar como sociedades tradicionales), se
desarrollaron una serie de mecanismos de regulación colectiva del
acceso a los bienes universales de interés común, como por ejemplo
el agua. Como usted mismo relata, el zir (una vasija de cerámica
utilizada para brindar agua gratuita a los caminantes sedientos en
las ciudades islámicas) es un ejemplo extraordinario del significado
del agua como bien de acceso universal y refleja un determinado tipo
de relaciones sociales mediadas por el agua, de tipo no mercantil.
¿En qué medida estas formas universalistas, no mercantiles, de
relaciones sociales mediadas por el agua están siendo transformadas
por las formas de regulación social del agua introducidas por las
reformas neoliberales a partir de la década de 1980?

Esteban Castro - Creo que el caso
del agua, particularmente en relación a los usos humanos esenciales,
constituye un caso excelente para explorar las formas sociales
desarrolladas para gestionar los bienes comunes universales. Podemos
decir que el principio de que el acceso al agua para usos esenciales
no puede ser coartado, limitado, constituye una herencia universal
de la humanidad. Por ejemplo, en la tradición islámica estaba
permitido vender agua, y aún hoy en las calles de los barrios
islámicos de ciudades como El Cairo es posible ver vendedores de
agua, sin embargo no se podía negar agua a quien la necesitaba y no
la podía pagar. Más aún, en la cultura universal tenemos diferentes
formas en las que el acceso a volúmenes esenciales de agua para
beber es parte de las reglas de cortesía y sociabilidad, como lo
ilustra el caso del zir que usted menciona (ver foto más abajo), que
consiste precisamente en un recipiente de agua que los vecinos en
los barrios islámicos de El Cairo dejan afuera de sus casas como una
atención al caminante sediento. En la tradición iberoamericana estos
principios están reflejados en el dicho popular de que “un vaso de
agua no se le puede negar a nadie”. Esto también se refleja en la
legislación, donde los usos humanos esenciales y la provisión de
agua para los animales constituyen usos “prioritarios”,
particularmente en temporadas de sequía. Podríamos desde ya dar
otros ejemplos. No se trata de romantizar la gestión del agua en la
historia, la cual también ha sido objeto de matanzas y crueldades,
pero estamos aquí destacando esos principios éticos desarrollados de
una forma u otra en las diversas civilizaciones y que confluyen en
esta noción de que el agua para usos esenciales es un bien de acceso
universal.

Ahora bien, como dijimos previamente, el avance de
formas capitalistas de apropiación y gestión del agua implica la
introducción de un universo diferente de relaciones sociales (de
propiedad, de producción, etc.) fundadas en una lógica orientada a
la acumulación privada de ganancia y consecuentemente a la
mercantilización de la gestión y circulación del agua. Como ya
dijimos antes, este es un proceso lento, incompleto, con fuertes
retrocesos como el que ilustramos previamente para el caso de
Inglaterra en el siglo XIX, pero además cabe agregar que la
persistencia de formas de propiedad y gestión común del agua no es
necesariamente incompatible con el desarrollo de relaciones
capitalistas a nivel sistémico. Es decir, el mantenimiento de formas
comunes, no privadas, de propiedad y gestión del agua no solo puede
coexistir con el capitalismo sino que además puede ser instrumental
para su desarrollo, por ejemplo abaratando los costos de la fuerza
de trabajo o de la infraestructura en general para los intereses
capitalistas a nivel sistémico. Por supuesto, en algún momento estas
formas entran en contradicción, y las formas capitalistas tienden a
avanzar sobre estas formas pre-existentes. Para algunos, sólo es
cuestión de tiempo antes de que las formas pre-capitalistas sean
superadas. Por ejemplo, el Premio Nobel de economía Douglas North,
uno de los clásicos de la economía institucionalista, arguyó que si
todavía existen bienes comunes como el agua, los bosques y otros
elementos de la naturaleza, es porque aún no se han desarrollado las
tecnologías que permitan reducir los costos involucrados en
gestionar esos bienes como propiedad privada (North, D. C., y R. P.
Thomas, The Rise of the Western World, Cambridge: Cambridge
University Press, 1973).

Sin embargo, podemos ver que la política neoliberal
del agua, en gran medida inspirada en los principios de la economía
neoclásica de la cual North forma parte, ha fracasado notablemente
en su intento de completar este proceso de privatización de los
bienes comunes en un breve plazo. En realidad, podemos decir que las
formas sociales de apropiación y gestión del agua no capitalistas
están muy arraigadas, en diferentes formas en las diferentes
culturas, y esto aunado a una constelación de otros procesos sigue
constituyendo uno de los obstáculos que continúa frenando el avance
de las relaciones capitalistas en la propiedad y gestión del
agua.

Revista VeraCidade - Las formas actuales de
regulación del agua se fundamentan en un discurso que promueve la
gobernabilidad democrática, especialmente la incorporación de los
usuarios y los representantes de la sociedad civil en el proceso de
gestión. ¿Cómo evalúa Ud. la estrategia discursiva de dichas
políticas? Y, ¿cuál es la relación entre estas nuevas formas de
regulación del agua y los instrumentos tradicionales de “comando y
control” que han marcado la gestión del agua a nivel internacional
desde comienzos del siglo XX?

Esteban Castro - Aquí ya pasamos a
otro tema y también a una dimensión temporal más circunscrita al
momento actual. En realidad, yo diría que las formas actuales de
regulación del agua que se promueven a nivel internacional reflejan
la intensidad de la confrontación entre formas capitalistas y no
capitalistas, así como también la contradicción al interior de las
formas capitalistas. Por lo tanto, debemos distinguir entre la
retórica de la participación democrática en la gobernabilidad del
agua, tal como se refleja en documentos de las agencias de
desarrollo internacional o de los gobiernos, y las formas concretas
de construcción de una participación democrática en relación al
agua. Si nos mantenemos en el plano de las estrategias discursivas
de las políticas oficiales, podemos decir que por una parte el
cambio retórico es bienvenido ya que al menos refleja un
reconocimiento formal de la necesidad de democratizar la
gobernabilidad del agua, que históricamente ha sido objeto de
procesos verticales, muchas veces francamente autoritarios, otras
veces cuando menos no democráticos. Por otra parte, es claro que las
estrategias discursivas en muchos casos simplemente constituyen un
mecanismo para desactivar la resistencia a las políticas oficiales
(por ejemplo la resistencia a la construcción de grandes obras
hidráulicas o a la privatización) y posibilitar la cooptación de los
agentes de esa resistencia. En ese sentido, no se trata de ningún
proceso original. Sin embargo, sería un error reducir el debate
sobre la participación y la gobernabilidad democrática del agua a la
capacidad estratégica del sistema para desmontar y cooptar
resistencias. Hoy asistimos a una enorme variedad de luchas sociales
en relación al agua a nivel internacional, una gran parte de las
cuales tiene que ver directamente con la resistencia contra el
avance de formas de injusticia social que incrementan la desigualdad
y la pobreza. Los movimientos de resistencia distinguen bastante
bien la diferencia entre la retórica discursiva de la participación
y la práctica democrática, aunque desde luego muchos de ellos sean
finalmente desactivados, cooptados o directamente vencidos. Pero a
nivel sistémico la resistencia es muy fuerte y sostenida. Para dar
un ejemplo, en el último Foro Mundial del Agua que tuvo lugar en
México en marzo de 2006, un evento que en teoría constituía el
bastión de las multinacionales del agua en contubernio con el Banco
Mundial y otros actores que promueven la privatización del agua a
nivel global, la formas de resistencia contra dichas políticas e
instituciones desbordaron ampliamente el proceso a pesar de los
intentos (muchos de ellos exitosos) de manipulación, desactivación y
cooptación de la resistencia. De hecho, además del foro “oficial” se
organizaron también cinco foros “alternativos” simultáneos, al mismo
tiempo que dentro del propio foro oficial se abrieron amplios
espacios para el debate y la profundización de la lucha contra la
privatización y a favor de la gestión pública y comunitaria del
agua.

Ahora bien, volviendo al tema de la política
oficial y de la diferencia entre las formas actuales y las formas
clásicas de comando y control. Yo creo que es posible identificar
avances positivos. Tradicionalmente, la gestión de bienes y
servicios como los relacionados con el agua era considerada una cosa
de expertos, “déjelo a los expertos”, como bien lo decía John Dryzek
(Dryzek, J. The Politics of the Earth. Environmental Discourses.
Oxford: Oxford University Press, 1997). Este modelo jerárquico y en
gran medida autoritario, como bien lo saben ustedes en Brasil a
partir de la gestión de las empresas estaduales por parte de la
dictadura militar, comienza a ser muy cuestionado, especialmente a
partir de fines de la década de 1970, crecientemente. Uno puede
seguir el debate y constatar especialmente dos frentes de ataque al
modelo vertical, jerárquico, de gestión del agua (pero también de la
provisión de bienes y servicios públicos en general). Estos dos
frentes no son mutuamente excluyentes, y en realidad tienen algunos
puntos importantes de contacto y convergencia, pero en principio
tienen puntos de partida distintos.

El primer frente de ataque proviene del modelo que
gruesamente denominamos “neoliberal”, es decir, que promueve el
desmantelamiento de la gestión pública de bienes y servicios y su
transferencia a empresas privadas, que bien conocemos y no
necesitamos detenernos a desarrollar aquí. En realidad, como lo
sugieren las diversas investigaciones realizadas sobre el concepto
de participación que promueven estos sectores, representados por
ejemplo en la política oficial del Banco Mundial (ver entre otros
los resultados del Proyecto PRINWASS, http://www.prinwass.org/),
“participación” en la práctica significa obediencia a decisiones
tomadas por los expertos, en particular expertos
técnico-financieros, que en gran medida han desplazado a los
expertos que clásicamente detentaban el poder en el sector del agua,
los ingenieros. En última instancia, puede decirse que el modelo
neoliberal promueve sí una mayor participación de los actores no
estatales en la gobernabilidad y gestión del agua, pero lo hace
privilegiando la participación de los actores que representan los
intereses capitalistas monopólicos, como queda abiertamente claro en
el caso de la privatización de los servicios de agua y saneamiento,
un espacio en el que los principales actores a nivel global se
reducen a un puñado de monopolios de agua privados transnacionales.
En el modelo neoliberal la participación para los usuarios comunes
del agua y para los ciudadanos en general es meramente retórica. Un
dato que nos permite fundamentar esta aserción es el hecho de que
durante la década de 1990, en el momento de expansión agresiva de la
política neoliberal del agua mediante el intento de privatización
masiva de empresas públicas, el rol destinado ya no a los usuarios
si no inclusive a los organismos reguladores era meramente retórico.
Muy claramente, se intentó establecer una política del agua centrada
en la apropiación privada de la ganancia en forma no regulada o muy
débilmente regulada, sin posibilidad de control social democrático
del proceso. Los ejemplos más claros de este proceso son
probablemente las privatizaciones de empresas públicas de agua en
Argentina y en Bolivia, pero no son las únicas y los ejemplos se
multiplican a medida que se van realizando más investigaciones.

Por otra parte, y pasando a lo que denominamos el
segundo frente de ataque al modelo autoritario y vertical de
gobernabilidad del agua, podemos decir que se ha ido conformando a
nivel internacional un movimiento de lucha que a pesar de su gran
heterogeneidad tiene claramente una direccionalidad: se trata de una
participación concreta de sectores diversos de la sociedad en
confrontación con las formas excluyentes que han caracterizado la
gestión del agua. Por una parte, este frente de ataque tiene una
corriente más de tipo ecologista, que a su vez tiene distintas
subcorrientes tal como ya lo analizara Martínez-Alier en relación al
movimiento ambientalista en general (Martínez-Alier, J., The
Environmentalism of the Poor. A Study of Ecological Conflicts and
Valuation. Cheltenham y Northampton: Edward Elgar, 2002). Dentro de
esta vertiente ecologista existen posiciones que convergen y se
refuerzan mutuamente con el frente de ataque neoliberal, como son
aquellas que propugnan la privatización del agua como solución a las
deficiencias en la gestión de este elemento, o las corrientes de la
modernización ecológica que promueven la ecologización del
capitalismo. Por otra parte, otras corrientes dentro de este
movimiento internacional convergen en posiciones críticas y se
oponen al avance de formas capitalistas de gestión del agua, en
particular la privatización de las fuentes y de los servicios de
agua. Entre otros temas fundamentales de estas corrientes se
encuentra la defensa del agua como bien común universal y de los
servicios esenciales de agua como un derecho humano inalienable, que
no puede transformarse en mercancía. Estas corrientes tienden a
entrar en confrontación tanto con las formas autoritarias clásicas
de gobernabilidad del agua, encarnadas en la gestión pública
tecnocrática, así como también con las corrientes neoliberales y del
reformismo ecologista que intentan desmantelar la capacidad pública
de gestión del agua y establecer un modelo de gobernabilidad del
agua fundado en relaciones sociales capitalistas (de propiedad,
producción, circulación, etc.).

Revista VeraCidade - ¿Cómo evalúa
Ud. el proceso de privatización de los servicios de agua y
saneamiento en los países de América Latina que se inicia a
comienzos de la década de 1990, incluyendo Brasil? ¿Qué se puede
decir de la privatización de dichos servicios en los países
capitalistas del Norte?

Esteban Castro - Creo que en
términos generales el proceso de privatización de los servicios de
agua y saneamiento que tuvo su mayor impulso en la década de 1990
puede considerarse un fracaso, tanto desde el punto de vista de las
políticas oficiales que promovieron este proceso como de los
intereses de las grandes multinacionales del agua que participaron
en el mismo. Antes que nada podemos hacer una aclaración conceptual:
aunque a nivel genérico hablamos de “privatización”, en un sentido
más riguroso preferimos hablar de “participación privada”, una de
cuyas formas es la privatización. Esto es importante y se relaciona
con algunos puntos que discutimos antes. Reservamos en principio,
siempre en este sentido más restringido, el concepto de
privatización para esos casos en los cuales se da la creación de
derechos privados de propiedad sobre el agua o sobre los servicios
de agua y saneamiento. Esto en principio sólo se ha dado en pocos
casos a nivel internacional: en Inglaterra y Gales y en Chile, donde
las empresas de agua y saneamiento, incluyendo la infraestructura,
fue transferida enteramente a manos privadas, lo que en inglés se
conoce como full divestiture. O en casos como el de Cochabamba en
Bolivia, donde la empresa privada obtuvo derechos sobre el agua, lo
cual constituía en gran medida la parte más interesante del negocio.
En general, en la mayoría de los casos que hemos estudiado, la
propiedad tanto del agua como de las empresas no pasó a manos
privadas, si no que fue mantenida en la esfera pública. Lo que se
dieron fueron concesiones o contratos para explotar las empresas de
agua y saneamiento por períodos determinados, normalmente 20 o 30
años. No vamos a entrar en detalle aquí por la falta de espacio,
pero creemos que es importante la distinción al menos en el debate
más académico, en la investigación del proceso, para alcanzar mayor
precisión en el análisis.

Decíamos que la política de privatización fracasó.
¿Por qué decimos esto? Bueno, nos atenemos a verificar los objetivos
que se habían planteado con esta política. Cuando uno analiza los
documentos del Banco Mundial, del Banco Interamericano de
Desarrollo, así como también de los gobiernos de turno, uno
encuentra que los objetivos que se mencionan como justificativo de
la privatización durante la década de 1990 son básicamente: 1) que
las empresas públicas son por naturaleza ineficientes mientras que
el sector privado es inherentemente eficiente, 2) que el sector
público no tiene la capacidad financiera para realizar las
inversiones requeridas para el mantenimiento y expansión de la
infraestructura, y que la privatización es la solución a ese
problema ya que las empresas privadas pueden reemplazar al estado en
esa función, 3) que, consecuentemente, la privatización permitiría
reducir el déficit público y terminar con el subsidio de estos
servicios por parte del estado. Adicionalmente hubo otros
argumentos, como que la privatización sería el mejor método para
extender los servicios a la población aún no atendida, e inclusive
que la privatización permitiría reducir la desigualdad social. Hoy
hasta el propio Banco Mundial ha reconocido que estos objetivos no
se lograron. Por ejemplo, altos funcionarios del banco han
reconocido públicamente que aún durante el momento más agresivo de
la privatización la mayor parte de las inversiones para implementar
esta política (alrededor del 90 por ciento) provino del estado, ya
que las empresas privadas aportaron una proporción muy pequeña del
capital involucrado. Por otra parte, si pensamos en términos de la
escala de la expansión, incluso hoy después de 20 años de políticas
privatistas sólo un 10-15 por ciento de la población del planeta es
atendida por empresas privadas. En este sentido, Argentina que se
había convertido en el alumno modelo del programa privatista, donde
entre 1990 y 1999 se había pasado a un 70 por ciento de la población
del país atendida por empresas privadas, ha comenzado un proceso
acelerado de desprivatización a partir sobre todo de la crisis del
año 2001. En Brasil el porcentaje de población directamente atendida
por empresas privadas no ha pasado de alrededor del 4 por ciento. En
México el porcentaje es similar.

Ahora bien, como dijimos anteriormente, no debemos
asociar mecánicamente “gestión pública” con “gestión no mercantil”
de los servicios de agua y saneamiento. Esto es muy importante, por
que si tomáramos en cuenta la proporción de la población del país,
por ejemplo en Brasil, que es atendida por empresas públicas que
operan bajo un sistema mercantil o cuasi-mercantil, entonces el
panorama cambia. Yo no he visto estudios al respecto, pero por
ejemplo, si asumimos que la flotación en el mercado de capitales de
empresas públicas como SABESP y COPASA implica una privatización
parcial de la gestión, ya que una parte probablemente significativa
de los excedentes obtenidos en la cobranza del servicio es destinado
a la remuneración de capitales privados invertidos mediante la
compra de acciones de dichas empresas, entonces podemos tener un
cuadro bien diferente. Haría falta conducir estudios detallados al
respecto.

En cualquier caso, aunque no tengamos una
información precisa en relación al impacto concreto de la
privatización en todas sus formas, podemos decir que a nivel
hipotético, en países como Brasil el proceso de mercantilización de
la gestión de empresas públicas es probablemente más significativo
en este momento que lo que fue el propio proceso de privatización
durante la década de 1990. En nuestra perspectiva, aunque la
política de privatizaciones de la década de 1990 fracasó, y muchas
de las empresas privatizadas han retornado a manos públicas, como
ocurrió en Argentina, Bolivia, e incluso Brasil, las fuerzas
inerciales puestas en marcha por dichas políticas siguen y seguirán
ejerciendo una influencia sustantiva en la gestión de estos
servicios. Precisamente, la mercantilización de la gestión de las
empresas públicas sería una de las manifestaciones de estas fuerzas
inerciales: el abandono del concepto de que los servicios de agua y
saneamiento son un derecho ciudadano y de que el objetivo de las
empresas de agua y saneamiento públicas no es la producción de
ganancia sino la gestión sustentable de un servicio público bajo el
control democrático de los ciudadanos.

Si ampliamos ahora nuestra visión para abarcar los
casos de los países más desarrollados, pues nos encontramos con una
situación no muy diferente. Ya mencioné antes el caso de Estados
Unidos, donde la mayor parte de la población es atendida por
empresas públicas. Esto no es así por falta de tentativas por parte
de los sectores privatizadores, si no más bien por que se ha dado
también una combinación de factores que frenaron el proceso
privatizador. Por ejemplo, en 1999 la ciudad de Atlanta había
concesionado el servicio de agua y saneamiento a una subsidiaria del
monopolio francés Suez, pero en el año 2002, como resultado de una
movilización generalizada de los ciudadanos en contra de la
privatización del servicio, la alcaldesa de la ciudad anunció la
cancelación del contrato y la municipalidad retomó el control de la
empresa. En otros casos como en Washington, la municipalidad
discutió la posibilidad de privatizar parcialmente estos servicios
durante la década de 1990, pero finalmente decidió que las tareas
necesarias podían ser perfectamente realizadas por la empresa
pública. Del otro lado del Atlántico, en Inglaterra y Gales la
privatización de las diez empresas de agua y saneamiento en 1989 por
parte del gobierno conservador de Margaret Thatcher fue cuestionada
desde el comienzo, y a partir de la llegada al poder del gobierno
laborista en 1997 se introdujeron cambios significativos en la
regulación del servicio que modificaron sustancialmente el
funcionamiento de las empresas. Actualmente incluso algunos de los
que promovieron la privatización de las empresas públicas a fines de
la década de 1980 reconocen que el futuro de las mismas es incierto.
En particular, las empresas privadas enfrentan una tasa de no pago
elevadísima, ya que entre 15 y 20 por ciento de los usuarios no
pagan la factura del servicio y esto se ha convertido en un problema
estructural desde 1998, cuando el gobierno prohibió a las empresas
privadas cortar el agua por falta de pago. Cuando las empresas
estaban en manos públicas, dicha tasa, según algunos funcionarios
entrevistados, no pasaba del 3-4 por ciento. Por otra parte, la
necesidad de cumplir con las regulaciones de calidad y protección
ambiental cada vez más estrictas en el ámbito de la Comunidad
Europea implica que las empresas enfrentan requerimientos de
inversión muy elevados, en un contexto en el que no es posible
incrementar significativamente las tarifas ya muy elevadas que pagan
los usuarios (y dado el porcentaje tan elevado de falta de pago), y
en el marco de un endeudamiento extraordinario de las empresas
privadas. En este sentido, cuando las empresas fueron privatizadas
en 1989 el gobierno británico asumió las deudas de las empresas
públicas y las entregó libres de compromisos. Sin embargo, hacia
2004 las empresas privadas había vuelto a acumular una deuda
conjunta de unos 19 mil millones de libras esterlinas. Durante
nuestras entrevistas en el proceso de investigación, algunos
gerentes de las empresas privadas nos decían que a ellos no los
sorprendería si en cinco o diez años las empresas pasaran nuevamente
a manos públicas. De hecho, esto ocurrió parcialmente en el año 2001
con una de las diez empresas, la empresa de agua y saneamiento de
Gales, que decidió desprivatizar el servicio e intentar un modelo de
gestión alternativo bajo control público.

Revista VeraCidade - En Buenos
Aires, Tucumán y Cochabamba las concesiones privadas para gestionar
los servicios de agua y saneamiento fueron canceladas o abandonadas,
dejando a los estados respectivos con una gama de problemas sin
solución, tales como la promesa de renovación y expansión de la
infraestructura. ¿Cuál es su análisis de dichos procesos?

Esteban Castro - Estos son casos
diferentes entre sí pero que al mismo tiempo comparten algunos
aspectos muy parecidos (para los lectores interesados podemos
disponibilizar los informes detallados de estos y otros casos
estudiados en nuestro proyecto PRINWASS, http://www.prinwass.org/). Por
una parte, Tucumán fue una de las primeras concesiones en ser
canceladas y duró apenas unos dos años, de 1995 a 1997. Es un
ejemplo de resistencia social generalizada a la privatización, ya
que en el momento más alto de la movilización que pedía la
cancelación de la concesión en queja por los aumentos
extraordinarios de la tarifa (la primer acción de la empresa privada
fue aumentar la tarifa, la cual incluyendo un impuesto para
financiar al regulador alcanzó el 106 por ciento de aumento de un
momento para otro) y por las denuncias de corrupción por la forma en
que se adjudicó la concesión a una subsidiaria de la empresa
francesa Vivendi. En ese momento la movilización de protesta, que
incluyó la decisión de dejar de pagar la factura del servicio, fue
apoyada por el 86 por ciento de los usuarios, lo cual incluía a
empresas privadas, agencias de los gobiernos provincial y municipal
y obviamente usuarios domésticos. Finalmente, después de largas
negociaciones la concesión fue cancelada en 1997 y la empresa
privada inició un juicio al gobierno federal argentino amparándose
en un acuerdo existente entre Francia y Argentina en el que el
segundo país se compromete a proteger las inversiones francesas en
su territorio. El juicio fue presentado ante el Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), un
organismo que forma parte de la red institucional del Banco Mundial.
A pesar de que la empresa privada no alcanzó a realizar inversiones
en el breve período de su operación, presentó una demanda por 300
millones de dólares contra el gobierno argentino, que incluía el
reclamo de compensación por las ganancias futuras esperadas a lo
largo de 30 años de concesión. Después de una larga disputa, en 2007
el CIADI emitió un fallo favorable a la empresa privada ordenando al
gobierno argentino pagar 106 millones de dólares en compensación por
cancelar la concesión. El gobierno argentino ha pedido la anulación
del fallo y el litigio sigue. Este caso ha sido estudiado en detalle
por nuestro colega Emilio Crenzel, de la Universidad de Buenos
Aires.

El caso de Cochabamba es bastante diferente en
varios aspectos centrales. En primer lugar está la ilegalidad y la
ilegitimidad en las que se procede a otorgar la concesión a la
empresa privada, una subsidiaria del grupo empresario norteamericano
Bechtel. Cuando se otorga la concesión en 1999 no estaba aún
aprobada la ley que permitía otorgar concesiones, la cual se aprueba
después que la concesión ha sido confirmada. Por otra parte, según
la propia ley debía haber por lo menos dos empresas compitiendo por
la concesión, pero en la práctica hubo una sola empresa interesada
en participar. Finalmente, la empresa que se arma para participar en
el concurso, Aguas del Tunari, se crea en la Islas Caimán, un
paraíso fiscal, para eludir las leyes bolivianas. Aguas del Tunari
se crea con un capital ficticio, 2 mil dólares, y se le entrega una
empresa pública cuyo valor estaba estimado en unos 100 millones de
dólares. La serie de ilegalidades e ilegitimidades es larga y éstos
son sólo los aspectos más centrales. Este caso ha sido bien
estudiado por nuestro colega Carlos Crespo de la Universidad Mayor
de San Simón en Cochabamba en colaboración con la colega Nina Laurie
de la Universidad de Newcastle, entre otros. Finalmente, como bien
se sabe, la concesión es cancelada en el año 2000 por una serie de
problemas que incluyen como en Tucumán un alto incremento en la
tarifa lo que provoca una movilización popular masiva que termina
obligando a la renuncia del entero gabinete del gobierno federal,
con la sola excepción del Presidente de la Nación. Aguas del Tunari
presentó una demanda contra el gobierno boliviano ante el CIADI para
reclamar compensación, en forma similar al caso de Tucumán.

El tercer caso que ustedes mencionan, Buenos Aires,
en realidad es una historia doble, ya que se privatizan los
servicios de agua y saneamiento en dos partes. En 1993 se otorga la
concesión por los servicios en la Capital Federal y algunos sectores
de la Provincia de Buenos Aires en la zona metropolitana a la
empresa Aguas Argentinas, un consorcio encabezado por el grupo Suez.
Esta concesión pasó a ser utilizada por el Banco Mundial y otros
actores como un modelo piloto, un caso exitoso que se recomendaba
como ejemplo a imitar en otros países. La otra parte de la historia,
menos conocida, es la concesión otorgada en 1999 a la empresa
Azurix, subsidiaria del grupo norteamericano Enron, para prestar los
servicios de agua y saneamiento en la Provincia de Buenos Aires,
incluyendo parte del área metropolitana y la capital provincial, La
Plata. Esta concesión colapsa en el año 2001, entre otras cuestiones
por la ineficiencia del operador privado, que ni siquiera tenia
experiencia en la gestión del agua y el saneamiento ya que se
trataba de una empresa del sector energético que intenta extenderse
al sector agua y saneamiento con resultados desastrosos. Sin
embargo, el caso más interesante es sin duda el de Aguas Argentinas,
que ha sido estudiado en gran detalle por nuestro colega Daniel
Azpiazu y su equipo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), y por Juan Carlos Marín y su equipo en la
Universidad de Buenos Aires. Entre varios otros asuntos, el caso de
esta empresa refleja varios de los temas que hemos comentado
anteriormente. En primer lugar, lo que denominamos el mito de la
inversión privada que se había prometido con las privatizaciones. En
el período 1992-2001, cuando se da la crisis financiera en la
Argentina, del total de inversiones realizadas por la empresa
solamente el 2.6 por ciento provino de capitales propios, es decir,
inversión privada propia de la empresa. El resto provino de los
ingresos de la empresa por facturación y una parte sustantiva del
endeudamiento en mercados internacionales cuando el peso estaba
igualado uno a uno con el dólar. Tras la debacle financiera del país
en 2001 la empresa se volvió insolvente y finalmente, tras largas
negociaciones, el gobierno argentino canceló la concesión en marzo
de 2006. Tanto Azurix como Aguas Argentinas han presentado juicios
contra el gobierno argentino ante el CIADI para reclamar
compensación por la cancelación de sus concesiones.

De los casos considerados, solamente el de Aguas
Argentinas registró una expansión de las conexiones, ya que en los
otros casos las inversiones en infraestructura fueron prácticamente
nulas. Sin embargo, incluso en el caso de Aguas Argentinas, además
del hecho que el financiamiento para la expansión registrada provino
casi totalmente del cobro de la tarifa a los usuarios y de
endeudamiento en mercados financieros internacionales, es decir, la
inversión propia fue prácticamente nula; según el regulador ETOSS
entre 1993 y 1998 el nivel de incumplimiento de la empresa con las
inversiones comprometidas en el contrato alcanzó el 42 por ciento, y
entre 1999 y 2002 el incumplimiento fue del 33 por ciento. Mientras
tanto, la empresa obtuvo una tasa de retorno en dólares de entre el
12 y el 20 por ciento anual, dependiendo de cómo se efectúe el
cálculo.

Ahora bien, el impacto real de estas
privatizaciones no se ha medido aún en toda su intensidad y
probablemente va a extenderse por muchos años. Por ejemplo, en
relación a los juicios entablados por las empresas privadas, es
probable que en el caso de países como Argentina o Brasil, dejando a
un lado el problema de la legitimidad de los juicios, el impacto sea
menor y tarde o temprano los juicios se arreglarán. Pero en casos
como el de Bolivia, uno de los países más empobrecidos de la región,
el impacto es mucho más significativo. Imagínese que Bolivia sea
obligada por el CIADI a compensar a la empresa privada por las
ganancias que esta ya no podrá tener por la cancelación de la
concesión. Bolivia necesita urgentemente inversiones para mejorar su
infraestructura y extender los servicios a la población no atendida,
y sin embargo se ve amenazada con demandas por decenas de millones
de dólares presentadas por las compañías privadas cuyas concesiones
han sido canceladas por el gobierno. Por otra parte, otro aspecto
muy importante es que durante el proceso de privatización en
nuestros países se procedió a desmantelar la capacidad de las
empresas públicas, que en muchos casos perdieron inclusive gran
parte de su plantilla de expertos. En el caso de Buenos Aires, por
ejemplo, nos encontramos que en un momento el ente regulador no
contaba con expertos que pudieran efectuar la tarea, ya que la mayor
parte del personal técnico se había pasado a la empresa privada. La
capacidad del estado para supervisar y regular había sido reducida
significativamente, un proceso que se ha registrado también en
muchos otros casos. La reconstrucción de esas capacidades puede
tomar un largo tiempo, lo cual implica que durante el proceso
pos-privatización, en el que las empresas públicas deben hacerse
cargo nuevamente de la gestión, se presentan enormes obstáculos
derivados de la política de vaciamiento y reducción del rol del
estado.

Finalmente, un último punto importante que deseo
resaltar aquí es que la política privatista sí tuvo éxito en un
aspecto central: poner en marcha, y en algunos casos consolidar, una
transformación en el enfoque de la gestión del agua y sus servicios
esenciales. A mi modo de ver, esta transformación tiene dos
componentes importantes: a) eliminar el concepto de que los
servicios de agua son un bien social, un bien público o un derecho
ciudadano; los únicos derechos que se reconocen a los usuarios son
los derechos del consumidor, b) introducir y fortalecer la noción de
que estos servicios son un bien privado, cuya organización y
provisión debe centrarse en principios mercantiles. Entonces, aunque
haya fracasado la política de privatización que se promovió desde la
década de 1990 en América Latina y aunque las grandes empresas
transnacionales se retiren de la región en busca de territorios más
favorables, en realidad la dinámica privatista fue puesta en marcha
con éxito y actualmente muchas empresas públicas están siendo
gestionadas a partir del nuevo marco de gestión que abandona la
noción de que estos servicios son un derecho y pone el énfasis más
bien en la eficiencia económica y financiera de las empresas. En
resumen, lo que hemos ilustrado en estos últimos comentarios es que
el proceso de privatizaciones dio gran impulso a lo que denominamos
fuerzas inerciales, como la dinámica mercantilizadora del agua y de
los servicios, las cuales continuarán ejerciendo una enorme
influencia sobre la gobernabilidad y gestión del agua en los
próximos años.

*José Esteban Castro é argentino,
licenciado em Sociologia pela Universidade Buenos Aires, Mestre em
Ciências Sociais (FLACSO-México) e doutor em Ciências Políticas
(Oxford). Atualmente é senior lecturer em Sociologia na Universidade
de Newcastle (Reino Unido), e diretor de pesquisa sobre água no
Instituto de Pesquisa sobre Meio Ambiente e Sustentabilidade da
mesma
universidade.

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